吴小平：海南省美丽乡村规划与若干政策【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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2018年9月21-23日，乡村振兴与乡村规划建设学术交流会在海南省海口市举办。会议由中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会主办，海南师范大学地理与环境科学学院承办，中国科学院地理科学与资源研究所、海南华都城市设计有限公司协办，特邀海南华都城市设计有限公司董事长吴小平先生做题为《海南省美丽乡村规划与若干政策》的学术报告。

本文由海南师范大学地理与环境科学学院、同济大学建筑与城市规划学院博士研究生殷清眉和上海同济城市规划设计研究院有限公司中国乡村规划与建设研究中心副主任研究员邹海燕，根据会议速记稿及主讲人PPT整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

主讲人

吴小平

海南华都城市设计有限公司  董事长

本报告主要介绍海南省美丽乡村的政策和海南省美丽乡村的规划。报告内容包括六个方面，

一是美丽乡村建设发展历程；

二是海南支持美丽乡村建设的若干政策；

三是美丽乡村建设的意义、目标及任务；

四是海南美丽乡村建设标准和规划编制要求；

五是海南美丽乡村总体规划布局；

最后是海南美丽乡村建设的一些案例。

一

美丽乡村建设发展历程

1

中国乡村建设规划回顾

首先回顾中国乡村建设规划。

萌芽期阶段

从我国历史上看，对农村建设问题的关注起始于近代中国资本主义开始发育时期。晚晴政府（1908年）颁布《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，在我国村庄开展了“乡村治理运动。

民国时期，对农村建设发展探索进一步深化，在多个省区均发动了“乡村自治运动”，近代的探索主要侧重于农村政治建设方面，而农村的经济建设，政治建设等较为全面关注，则起始于上世纪50年代，即新中国成立初期。

1949年，新中国成立，通过建设社会主义新农村的任务，开始了全面的村庄建设运动，直到1978年，改革开放后，村庄规划才被提上议程，并逐步实现其规范化。而每一个时期的演化与当时的社会经济发展特征及需求密切相关，规划内容逐渐完善。

以粮为纲发展阶段（1949年-1978年）

1949-1957年，“一五”时期。

新中国成立之后，从1953年开始国民经济和社会发展的第一个五年计划。一五计划的任务是“一化三改造，”即实现工业化，进行农业、手工业和资本主义工商业的改造，取得了丰硕的成果。中国共产党将建设社会主义新农村作为当时的一项重要建设任务。提出“农业现代化”的社会主义新农村目标。由于当时社会生产力水平低，建设农村的主要任务是解放和发展生产力，解决农民的温饱问题。村庄的建设处于自发状态，主要以当地的风水、文化和风俗习惯相关，表现形式为新建房屋和修缮基础设施。

1957-1964年，“人民公社”时期。

以“大跃进”为开端掀起了“人民公社化”运动，出现了中国第一次大规模村镇规划编制热潮，主要表现为撤区并乡、建设集体活动场地等方面，农业是“以粮为纲”发展阶段。

1964-1978年，“农业学大寨”时期。

在“文化大革命”背景影响下，开展了“农业学大寨”运动，中国各地区均以大寨县为样本，强调“排排房、一般高、一个样”为基准，展开了一定程度的村庄建设和规划活动。如农田基本建设、兴修水利、土地平整等，都是为今天的村庄格局打下基础。

市场化阶段（1978年12月-2005年10月）

这个时候的主要特点就是改革开放后，政治上废公社建乡（镇），实行村委会管理体制；经济上推行家庭联产承包制；体制上突破了计划经济模式，发展社会主义市场经济。从而极大地调动了亿万农民的积极性，农村生产力获得了空前的解放，农村各项事业获得了飞速的进步，农村发展迎来了前所未有的机遇。这二十多年来又可分为以下几个发展阶段：

起步时期（1978年-1995年）

1978年-1986年，村庄住房建设规划时期。

在党的十一届三中全会后，出台了鼓励农民自主建房的相关政策，农民开始积极自发修建住宅，同时，出现了无序建房、占用耕地等现象，促使1982年国家基本建设委员会、国家农委印发了《村镇规划原则》，对规划方面做出了原则性规定，明确了总体规划与建设规划两个阶段，并以“两图一书”来体现。规划的基础理论、方法、技术标准初见雏形。

探索时期（1978年-1995年）

1986年-1995年，村庄与集镇综合规划时期。

随着乡镇企业的飞速发展，小城镇进入了快速发展的阶段。中央提出了以小城镇带动村庄发展的策略，出台了有关农村小集镇的政策，构建以“县城-中心集镇-一般集镇”的小集镇发展网络，村庄规划逐步从村庄住房规划转向村庄的综合规划，以适应小城镇的带动效应。

1993年国务院颁发了《村庄和集镇规划建设管理条例》，并陆续配套相关法规，乡村规划正式步入有法规可循的时期。但众多规定都是以一般性的原则指导为主，并未针对乡村提出差异化的内容与标准，各地特别是市县一级缺乏专门的乡村规划编制细则，导致乡村规划编制流于形式。

全面推进时期（1995年-2005年）

1995年-2000年，中心村规划试点时期。

由于村庄的散落布局难以满足城镇化发展的需要（如为了集约土地利用、进一步加快实现城乡一体化的需要），进而开始出现以中心村规划为核心的探索阶段。该规划参照城市规划的管理体系，分为现状调查研究与分析、中心村村域规划、中心村建设用地规划和中心村近期建设规划四个部分，明确提出中心村规划应包含中心村的数量、布点、规模、归并方向等内容，是我国村庄规划的重要组成部分，也是加快城乡一体化、顺应城镇化需要、解决城乡发展两极分化的有益探索。

2000年-2005年，城乡统筹规划时期。

由于前期重点发展小城镇，忽视乡村的发展，导致了城乡发展的两极分化，“三农”问题日益显著，并开始阻碍我国经济的快速发展。城乡统筹的理念日益盛行，但重视镇规划、忽视村庄规划的格局依然未能扭转，“乡与镇”的概念在规划、管理以及标准中较为混乱，全国城市规划编制实施情况远好于乡村规划，客观上形成了中国“城市像欧洲，农村像非洲”的整体印象。

快速发展阶段

十六届五中全会提出了：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，对农村进行了全面部署。这一时期，我国的经济发展已经基本具备了工业可以反哺农业，城市可以带动农村发展的条件。一方面国家全面免除了农业四税（农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税）和农村“三提五统（即公积金、公益金和管理费；教育费附加、计划生育费、民政优抚费、民兵训练费、民办交通费等）”。推行了新农合、农低保、免学费和增加了种粮直补等农村福利政策，推行了农村林权制度改革和农村基层政治改革等；另一方面，国家公共财政逐年加大向“三农”倾斜，城乡差距逐步缩小。

这个时期可以划分两个阶段：

社会主义新农村时期（2005年-2010年，新农村规划时期）

2005年，党中央提出了按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村的战略，并于“十一五”规划中提出了村庄规划。

随后，建设部出台了《关于村庄整治的指导意见》，为村庄规划和新农村的初期建设提供了指导性依据。

2008年《城乡规划法》的出台，为村庄规划的制定与实施提供了法律依据，至此，村庄规划获得了法律的认可。

此阶段，作为城乡统筹时期的延续，以新农村建设为突破口，借助于村庄规划，以加快促进乡村经济发展、改善农村环境、缩小城乡差距。村庄规划迎来了快速发展的好时期，尤其是省直管县政策和“三规合一”的试点，进一步提升了村庄规划的地位。

美丽乡村规划时期（2010年至2017年10月18日）

在2010年，中国迈入“十二五”的新时期，村建设更为注重村内需求，强调乡村在发展中的“主导力”。

2012年，中共十八大明确提出“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”建设“美丽中国”的发展目标，美丽乡村的规划建设成为新的方向。浙江省安吉市最早提出美丽乡村建设规划，通过示范效应带动村庄规划的提升，并于2013年在全国获得广泛的推广。

2014年，农业部开展了中国最美休闲乡村和中国美丽田园推介会，进一步推动了美丽乡村的规划与建设。

2015年，住房与城乡建设部出台《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出要在五年内实现村庄规划的“全覆盖”。乡村规划在国家与地方政府的组织下大量开展，向关注村民意愿、技术支撑以及全面系统的方向迈进。

乡村振兴阶段（2017年10月18日至2050年）

乡村振兴战略是社会主义新农村建设的升华版。为什么说它是升级版？2017年10月18日习近平同志在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。其中就有个变化，社会主义新农村时代也是20字方针，两个20字方针有什么不同？

第一用“产业兴旺”替代“生产发展”，要求在发展生产的基础上培育新产业、新业态和完善产业体系，使农村经济更加繁荣；

第二用“生态宜居”替代“村容整洁”，要求在治理村庄脏乱差的基础上发展绿色经济、治理环境污染并进行少量搬迁，使农村人居环境更加舒适；

第三用“治理有效”替代“管理民主”，要求加强和创新农村社会治理，使农村社会治理更加科学高效，更能满足农村居民需要；

第四用“生活富裕”替代“生活宽裕”，要求按照全面建成小康社会奋斗目标和分两步走全面建设社会主义现代化强国的新目标，使农民生活更加富裕、更加美满；

“乡风文明”四个字虽然没有变化，但在新时代，其内容进一步拓展、要求进一步提升。

同社会主义新农村建设相比，乡村振兴战略的内容更加充实，逻辑递进关系更加清晰，为在新时代实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展指明了方向和重点。

2

海南省美丽乡村建设历程

海南的美丽乡村建设是以文明生态村为综合载体，始于2000年底的海南文明生态村创建，以改善农民生存环境为缩小城乡差别的切入点，以提高农民生活质量、改变农村面貌为目标，以群众性精神文明创建为基础，以点带面、连片创建，五年取得明显成效。农村生活环境、社会风气显著改善，农民收入持续增长，党群、干群关系日益密切，基层党组织的战斗堡垒作用得到充分发挥。

中央电视台等各大媒体先后27次到海口采访的文明生态村建设,并做了专题报道。报道称为“四、五、三三三多”，就是区片联创有四个要素，工作思路为“五推行”，主要措施包括“三维理念、三项制度、三个扶持、多种模式”，是很有特点的。这也为海南拉开了海南美丽乡村的序幕。

海南省美丽乡村建设注重顶层设计。海南省是全域旅游和多规合一的试验点，为什么？因为海南有这个基础。海南省历来在城乡建设和旅游规划这方面都是在把海南省整个岛屿当做全域来考虑。

2005年，海南省率先编制了省域整体空间规划《海南省城乡总体规划（2005--2020）》，从全域的角度按照“五个统筹”，把海南省当成一个地理单元来考虑城乡建设和发展。同时在全国率先编制了《海南省社会主义新农村建设总体规划（2005--2020）》，并且编制了《海南省美丽乡村建设规划（2016--2020）》，制定了《海南省美丽乡村建设规划》地方标准和导则、办法。 

此外，创新村庄规划编制机制，编制了市（县）域乡村规划统筹新型城镇化和美丽乡村建设。因为村庄里的许多建设项目其决策权在县，不在村。通过编制市（县）域乡村规划，避免盲目推进村庄规划编制。

2013年末正式启动美丽乡村建设试点工作

2013年12月1日，《海南省发挥一事一议财政奖补政策作用推动美丽乡村建设试点实施方案》标志着海南省正式启动美丽乡村建设试点。

《方案》确定海口市琼山区、琼海市、澄迈县、儋州市、万宁市、琼中县等6个市(县、区)开展美丽乡村建设试点，重点在21个乡镇42个村开展。

其中澄迈县规划三条美丽乡村带，通过古村落保护、农田综合整治、乡村环境改造、咖啡文化宣传等，建设适合生态观光、休闲度假、文化体验的美丽乡村；

海口市琼山区对九个带龙字的村庄进行整体规划、连片开发，打造“九龙戏水”美丽村庄；

琼海市按照“打造田园城市、构建幸福琼海”的发展思路，重点打造休闲渔村、生态村庄、观光果园等特色村庄；

琼中县启动乡村公园建设品牌，以村级活动场所为中心，改造周边环境，建设球场、舞台、民族文化、休闲点等，推进乡村游、农家乐；

万宁市和儋州市各选择若干个村，结合村庄实际，分类开展美丽乡村建设，实行差别化的美丽乡村建设路径。

各市县也按照统筹城乡发展的要求，全面实施城乡基础设施工程、发展现代农业等一系列政策举措。农村居住环境不断改善，农业经济结构不断优化，农民生活质量不断提高，美丽乡村建设取得了新成就。

2013年，为了加快42个省级美丽乡村建设试点美丽乡村建设速度，海南省安排各级财政资金3.57亿元。为确保试点顺利进行，省财政要求给予每个试点村不少于300万元一事一议财政奖补资金支持，同时整合其他涉农资金，加大对美丽乡村建设试点村的资金投入力度。

2014年扩大美丽乡村建设试点工作

2014年2月，省财政厅、省住建厅印发《海南省美丽乡村建设指导意见（2014-2020）》。2014年5月20日，海南省住房和城乡建设厅、省财政厅联合发出关于进一步做好2014年省级美丽乡村建设试点工作的通知，确认11个市县18个村为2014年度省级美丽乡村建设试点，同时安排省级财政资金1.92亿元，扎实推进海南省美丽乡村建设。截止2014年底，海南省已初步建成保亭什进村、琼中什寒村等60多个美丽乡村。

2016年全面开展美丽乡村建设工作

2016年初，海南省政府工作报告中明确提出，要实施“美丽海南百千工程”，重点打造100个特色产业小镇，建设1000个宜业宜居宜游的美丽乡村，将由点及线、由线及面，辐射带动周边村镇。百镇千村工程成为海南省创建全域旅游示范省的重要战略部署。

按照省委、省政府的指示精神，各市县积极推进美丽乡村的创建和申报工作。2016年，省住建厅对各市县的美丽乡村建设进行第一次考核验收，并公布首批40个美丽乡村名单，各市县结合各自乡村特点，建成了一批具有示范带动作用的美丽乡村。

2018年促进乡村民宿的发展

民宿是美丽乡村发展新型业态。2018年2月27日，海南省出台《海南省政府关于促进乡村民宿发展的指导意见》（简称意见），是海南省委、省政府贯彻中央乡村振兴战略的重要举措之一，是科学引导乡村民宿发展的重要政策措施，对推进海南省农村一二三产业融合发展和全域旅游发展，提高美丽乡村建设水平，增加农民收入具有十分重大意义。

《意见》提出要加强引导乡村民宿连点串线成片规模发展，重点针对乡村休闲度假型民宿、农家乐型民宿、候鸟型民宿、基地型民宿等四类民宿进行分类指导，规划与建设。

滨海度假的乡村延伸

二

海南支持美丽乡村建设若干政策

省人民政府包括省住房城建各个部门等，都出台了一系列的政策要求，支持美丽乡村建设。

海南省美丽乡村建设政策部分一览表

三

美丽乡村建设的意义、目标及任务

习近平同志强调，文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴、文化强民族强。没有高度的文化自信，就没有文化的繁荣兴旺，就没有中华民族的伟大复兴。美丽乡村也是弘扬中华文化、建设美丽中国的一个重要组成部分。建设美丽乡村也是推进精准扶贫，实现“全面建成小康社会”的重要保障，也是建设国际旅游岛、全域旅游的基本要求。

1

海南美丽乡村建设的总体目标

在“十三五”期间，我省将全面落实海南省委、省政府制定的《海南省总体规划》和《海南省美丽乡村建设五年行动计划（2015-2020）》，大力推进“美丽海南百镇千村工程”建设，计划到2020年建成100个特色产业小镇和1000个美丽乡村示范村，为高水平建设国际旅游岛，打造海南全域旅游示范省助力。

按照宜居、宜业、宜游、宜养的标准，全省每个乡镇每年建成1-2个美丽乡村示范村，每个市县每年建成20个美丽乡村示范村：到2017年底全省建成不少于400个，到2018年底建成不少于700个，到2019年底建成不少于1000个，同时建成一批乡村旅游特色民宿示范村和美丽乡村休闲旅游度假景区。

另外，在2015年“多规合一”编制以后，就美丽乡村在“多规合一”的领导下，按照“全省一盘棋”来考虑乡村建设，这一点海南也走在全国的前列。因为海南做“多规合一”的同时，就把美丽乡村的开发边界确定了，这来源于2013年系统的拉网式的村庄规划。

第二，在做”多规合一”的时候，对2013年的规划编制做了补充，所以现在的美丽乡村规划中的开发边界都严格按照多规合一来实施。

海南特色产业小镇和美丽乡村示范村分布情况

2

美丽乡村建设规划的五个具体目标

美丽乡村建设工作有五个具体目标，

一是农村生态经济加快发展，

二是农村生态环境不断改善，

三是资源集约利用水平提高，

四是农村生态文化日益繁荣，

五是农村社会管理文明、和谐、安全。

3

美丽乡村建设主要任务

第一，要深化、细化现有美丽乡村建设规划。

美丽乡村建设规划，做到规划项目化，项目方案化，方案投资化，以加快引资建设。要突出以发展特色旅游产业、热带现代农业和低碳加工业为支撑，以特色文化为灵魂，以增加就业为导向，以农民持续增收为根本，确定近期、中期建设项目，如建设围绕景区景点服务的一条特色风情餐饮街，一条特色民宿街，一个特色农产品交易市场，一个特色特色文化广场，一个特色田洋公园等，加快将千个美丽乡村建设成为产业集聚地、文化展示地、旅游目的地、就业新基地，高水平推动海南国际旅游岛和全域旅游示范省建设。要突出建设主题，形成优势，提高吸引力。

第二，科学编制农业旅游业发展规划，提高农业生产组织化水平，培育发展特色产业集群，促进农村现代经济发展。

要通过完善农村土地流转机制，创新土地流转模式、构建农业经营体系等，扶持建设一大批高标准、高质量的热带特色农业示范园，打造名、优、特、新农产品，大力发展生态循环农业，推广规模化经营，促进农业现代化。要围绕“食住行游购娱”，实施休闲农业和乡村旅游提升工程，推动农业与旅游深度融合，延伸产业链，促进一二三产业融合发展。发展农村电子商务，做好“互联网+”这篇文章。旅游资源丰富，适宜发展乡村旅游的村庄，要编制《乡村旅游发展专项规划》，科学引导乡村旅游业发展。

第三，匠心设计，突出特色，建设“小而特、小而精、小而美”的美丽乡村景观。

要因地制宜，突出特色，抓好乡村民居建筑设计，推动乡村朝着“特而精、精而美”方向发展。

4

编制美丽乡村建设规划应注意的问题

一是要规划人员要驻村驻镇，深入调查研究，摸清村庄基本情况，充分听取村民、镇村干部、乡贤的意见，特别是有投资意向企业的意见；

二是要充分利用原有的村庄建设规划、乡镇总体规划和详细规划；要因地制宜，突出特色；

三是要与“多规合一”衔接，严守生态红线；

四是要扶贫攻坚，农民增收致富相结合，特别是整村推进扶贫村建设相结合；

五是注意集约节约用地，注意整合废弃的宅基地，充分利用农业产业配套设施用地（5%-8%）的作用。

四

海南美丽乡村建设标准和规划编制要求

海南省美丽乡村制定了一套建设标准《海南省美丽乡村建设标准（DBJ 46-40-2016）》，规定了考核验收办法和美丽乡村规划建设的主要内容。

五

海南美丽乡村总体布局

海南美丽乡村总体规划，要求全省打造“一圈、三纵、三横、多线、多点”的美丽乡村格局。其中，一圈就是依托滨海公路，以海洋资源为特色的“美丽乡村环岛滨海圈”，三纵三横是以海南岛交通轴为主骨架的“三纵三横”交通线。多线指5条美丽乡村支线，多点指千个美丽乡村示范村、传统村落、特色产业小镇、重点小镇。另外，总体规划还对每个市、县都做了具体的定位和要求。

海南美丽乡村总体布局

六

海南美丽乡村建设规划案例

个人认为，乡村建设规划要做减法。现在不管哪个设计院拿出来的文本和图纸都很厚，农民看不懂，政府也没法执行。所以我们在做保亭县三道镇什进村规划中，首先调查户主的名字，所在的位置，居住建筑状况，主要经济来源、户均收入，并提出了各户整治内容，形成简明实用、通俗易懂的规划成果。

保亭县三道镇什进村各户整治内容（部分）

另外，编制琼中县的县域乡村建设规划时，根据琼中县的实际情况，依托“县城统筹、乡镇引领、中心村主导、基层村实施”的发展模式，通过对区位、发展现状和生态管控等方面的分析，结合潜力发展分析、生态敏感性分析和耕作半径分析等，确定村庄发展建设分类。

其次，规划乡村产业用地，进行全域统筹，引导差异发展，提升村庄造血功能。

第三，完善公共服务配套，强化支撑，实现城乡服务均等。

第四，制定生态环境规划，保护生态，修复环境。

第五，注重特色风貌规划，坚持特色导向，强化村庄“黎苗”风貌。

《琼中县县域乡村建设规划》部分内容

七

总结

2018年9月21日中共中央政治局第八次集体学习时强调：“把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手”，“促进农业全面升级农村全面进步农民全面发展”。2018年8月31日，省委七届五次全会审议通过了《海南省乡村振兴战略（2018-2022年）》，这是海南按照习近平总书记指明的海南乡村振兴战略的前进方向，制定的路线图、任务书和时间表，既贯彻了中央战略意图，也落实了百姓现实诉求。

2018年-2022年，是乡村振兴战略的第一个五年，海南省要全面完成五个振兴，产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。实现六个转变，推动“生产发展”向“产业兴旺”转变， “生活宽裕”向“生活富裕”转变，由妇女、小孩、老人组成的乡村“386199”部队向年青人组成的“54”部队转变， 乡村由注重“塑型”向“塑型”“铸魂”并重转变， “村容整洁”向“生态宜居”转变，“管理民主”向“管理民主”“治理有效”并重转变。同时实施乡村振兴路径，“打造王牌，振兴产业”，这个王牌就是发展热带高效农业；“靓乡村，留下乡愁”；“城乡融合，共享家园”；“改革开放，激发活力”。

另外，国家出台《住房城乡建设部关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》（建村[2018]89号），要求因地制宜编制村庄建设规划，改革村庄规划编制成果。改革后的村庄规划编制成果主要包括：“一书”，就是简要说明书，“两图”是形态图和产业图，“三表”是指控制指标表、公共服务设施配置表、基础设施配置表。

所以，乡村下一步要编制让老百姓能够看得懂、让当地政府能够有效地实施的规划。如果继续按照城市的方法来编制乡村规划，编出厚厚一叠成果，是难以实施的。

谢谢大家！ 

图文 | 殷清眉、邹海燕  整理

编辑 | 孙一休

 END 

学术报告

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